Две головы хорошо, одна - лучше

Просмотров: 2992

Автор: Василий Скалон, автор журнала «Эксперт», специально для «Портфеля»
Выпуск:

С 1 января районы и райцентры получили право с обоюдного согласия создать одну администрацию на двоих, причем под сокращение попадет слабое звено – администрация поселения-райцентра.

Такое право дал им новый федеральный закон №315-ФЗ. Эксперты полагают: сокращение администрации поселения позволит одним махом сократить затраты на содержание чиновников, устранить войну «авторитетов» и даже, возможно, повысить инвестиционную привлекательность муниципалитетов.
Совместное хозяйство
Возражения против сосуществования двух муниципальных администраций – района и самого райцентра (поселения) неоднократно высказывали автору главы муниципалитетов. «Администрация поселения необходима лишь в том случае, если численность его превышает 20-30 тысяч человек, в небольшом городке или поселке это лишняя единица», - говорили многие из них. Общая их мысль: со всеми хозяйственными задачами такого района способен справиться меньший по численности отдел райадминистрации. Если учитывать, что в России, по данным Росстата, на 1 января 2008 года насчитывалось 1800 муниципальных районов и новый закон касается большинства из них, можно представить себе масштабы потенциальной экономии для бюджета. Однако дело не только в ней.
Многие местные задачи обеим администрациям необходимо выполнять совместно: например, сбор бытовых отходов – функция поселения, а их утилизация – района. Кроме того, поселения зависят от консолидированного бюджета (которым распоряжается район). И районные депутаты могут перенаправить в бюджет поселений идущие в район налоговые отчисления. А могут и не перенаправить. И тогда глава поселения будет «рулить» административной единицей, которая практически лишена рычагов управления. «Я действительно хотел сделать что-то полезное для своего города, когда шел на эту должность, но у главы скованы руки», - сказал автору Алексей Шкарбан, бывший глава администрации городского поселения Кологрив Костромской области.
В этом, в частности, одна из причин нередких конфликтов между главами районной и поселенческой администраций. Показательный пример войны «авторитетов» долгое время являл собой один из небольших городов Смоленской области. В то время как консервативная и влиятельная райадминистрация полагалась в борьбе на административный ресурс, молодой коллектив администрации поселения сделал акцент на популярных мерах, превратив в рупор местную газету и веб-сайт. Автору, исследовавшему данную ситуацию в 2009 году, не удалось выяснить, кто же все-таки сделал больше полезного для города – обе стороны приписывали себе наиболее важные достижения последних лет.
«Одна из основных проблем, связанных с конфликтом глав поселения и района, – ухудшение инновационного потенциала в муниципалитете, - комментирует Юрий Плюснин, заместитель заведующего Лабораторией муниципального управления при факультете государственного и муниципального управления «Высшей школы экономики».        – Каков бы ни был инвестиционный климат, он ухудшается, когда инвестор не понимает, куда ему нести деньги: в райцентр или в село, и кто за что отвечает. А без инвестиций никаких инноваций быть не может».
Конкуренция за кадры
Но даже если обе администрации не воюют друг с другом, им приходится порой весьма жестко конкурировать за кадры. И в этой конкуренции поселение, как правило, проигрывает: зарплата чиновника районного уровня обычно на четверть больше, чем на уровне поселения. «У меня девять специальностей, по каждой из которых я могу получать больше, чем в должности главы поселения», - говорит Алексей Шкарбан. Если же в муниципалитете есть градообразующее предприятие, оно тоже включается в конкуренцию.
Все это затрудняет и без того нелегкое исполнение функций: поселению остается меньше всего налоговых отчислений (см. таблицу) при серьезных полномочиях: в законе прописано 30 вопросов местного значения, среди которых, например, дорожное строительство и обеспечение жильем малоимущих. При этом набрать квалифицированных сотрудников сразу на две администрации бывает не так-то легко. По оценкам Юрия Плюснина, в центральных регионах в отхожих промыслах (сезонная работа на стройках, дальнобойные грузоперевозки и т.п.) занято до половины трудоспособного населения. И наличие возможности заработать в Москве или другом крупном городе повышает зарплатные требования на местном рынке.
И все же возможность сэкономить бюджетные средства, убрав одно звено, эксперты считают одной из главных причин принятия нового закона. По расчетам автора, затраты на содержание администрации небольшого городского поселения составляют, как правило, 950 тысяч – 1,1 миллиона рублей в год. Эта цифра вполне сравнима с величиной его собственных налоговых поступлений. По мнению Юрия Плюснина, аналогичный порядок цифр характерен для большинства муниципалитетов Центрального федерального округа.
В ходе административной реформы попытки сократить количество чиновников предпринимались неоднократно, но не очень успешно. Из последних инициатив – поставленная президентом РФ в Бюджетном послании задача сокращения численности чиновников (как государственных, так и муниципальных) в пределах 20% в течение трех лет. Однако, по словам самих служащих администраций поселений, при неизменных функциях местной власти и административной структуре сократить персонал просто невозможно. Теперь же под сокращение подвели законодательную базу.
Выбора не будет
Впрочем, при всех плюсах нового закона, механическое сокращение поселенческих администраций может означать потерю тех кадров, которых с немалым трудом удалось-таки набрать и обучить. «Уменьшение количества чиновников не должно быть самоцелью, – считает глава Дорогобужского района Владимир Цуренков. – Если администрация и так хорошо работает, разве после сокращения она будет обязательно работать лучше?»
В ряде случаев усилиями главы поселенческой администрации собирается коллектив из вполне профессиональных сотрудников, обладающих широкими компетенциями. «Сейчас в администрации поселения собрался очень грамотный, профессиональный коллектив. Таких кадров в районной администрации нет. После объединения, уверен, всех их сократят и возьмут в район пару человек, которые будут «в том числе» заниматься проблемами поселения», - сетует Алексей Шкарбан.
Вполне вероятно и то, что многим главам поселений может не понравиться идея объединения администраций. Тот же г-н Шкарбан опасается, что в результате образования новой администрации город может оказаться без внимания: «Это зависит от личности главы. Иной может сказать: я должен район развивать, что мне ваше поселение?». В то же время администрация райцентра худо-бедно решала проблемы города, не занимаясь ничем другим.
В принципе, закон всего лишь дает право образовать административный центр, которым поселения могут и не воспользоваться. Тем не менее, уверен Алексей Шкарбан, на практике выбора не будет: «Вскоре все получат «команду из центра», и к лету везде будут общие администрации. Например, у нас область на «ручном управлении». Если день прошел и район не получил пять-семь указаний, что делать, это значит, в областной администрации что-то произошло». Согласен с этой мыслью и Юрий Плюснин: «Многим главам, конечно, это может не понравиться, но в данном случае от них мало что зависит. Устав будут принимать депутаты, а они самостоятельностью практически не обладают».